Por Sebastián Betancourt
@PortalPortuario
La discusión sobre el futuro del sistema portuario chileno vuelve al centro del debate público, en un contexto marcado por cuellos de botella logísticos, presión sobre la infraestructura, transición energética y crecientes exigencias de competitividad.
Mientras algunas propuestas apuntan a recentralizar o reforzar el control estatal directo, otras plantean un camino distinto: separar con mayor claridad los roles del Estado, fortalecer la regulación y liberar el potencial económico de los puertos como plataformas logísticas, industriales y energéticas.
En este marco, Octavio Doerr, ingeniero civil mecánico y consultor con más de tres décadas de experiencia en desarrollo portuario en América Latina, planteó que “Chile tiene hoy la posibilidad de dar un salto cuántico y situarse a la vanguardia regional” similar al que dieron países como Australia, Singapur o el Reino Unido.
La propuesta del experto combina privatización de las empresas portuarias estatales, resguardos regulatorios robustos y la creación de nuevas entidades regionales de desarrollo portuario, capaces de integrar logística, industria, energía y territorio.
Se ha hablado de reformas al sistema portuario ¿Por qué usted sostiene que Chile está ante un punto de inflexión real?
Porque las condiciones estructurales, económicas y operativas ya están dadas. No estamos frente a un problema coyuntural ni a una mera falta de inversión. El modelo institucional que rige a las empresas portuarias estatales fue diseñado a fines de los años noventa, sobre la base de un diagnóstico que fue válido hace más de tres décadas para un mundo portuario que hoy simplemente ya no existe. Chile no puede seguir administrando su sistema portuario con ajustes incrementales, miradas parciales y estructuras institucionales heredadas de los años noventa. Ese modelo fue concebido para administrar infraestructura y aliviar costos, no para crear valor en cadenas logísticas complejas, integradas y altamente competitivas. Persistir en ese enfoque —o intentar recentralizarlo— equivale a administrar el estancamiento. En la actualidad, los puertos son nodos críticos de las cadenas globales de suministro: plataformas logísticas integradas, polos industriales, energéticos y tecnológicos. Pretender gobernar esa complejidad mediante estructuras administrativas acotadas, giros comerciales restringidos y mandatos esencialmente defensivos no es una limitación técnica, sino una limitación autoimpuesta que condiciona el desarrollo del sistema. Mientras otros países continúan debatiendo qué hacer con estructuras institucionales ancladas en los años noventa, limitándose a introducir mejoras marginales sobre modelos agotados, Chile tiene hoy la posibilidad de dar un salto cuántico y situarse a la vanguardia regional.
Algunas voces plantean que la solución pasa por recentralizar las estructuras existentes, reforzando el control estatal directo ¿Por qué considera que ese camino no es suficiente y, en el fondo, representa un retroceso?
Porque confunde control con propiedad. El interés nacional no se protege administrando directamente empresas de carácter comercial, sino mediante regulación eficaz, mandatos claros y estables, y la garantía de competencia, inversión y continuidad operacional de largo plazo. La recentralización suele prometer orden y coordinación, pero en la práctica rigidiza la toma de decisiones, aleja las soluciones de la lógica del mercado, politiza la gestión y reduce la capacidad de adaptación de los sistemas portuarios frente a un entorno cada vez más dinámico y competitivo. Además, al concentrar decisiones, incrementa el riesgo de captura, tanto política como burocrática. La experiencia internacional muestra exactamente lo contrario: los países que han fortalecido su posición portuaria lo han hecho separando funciones y clarificando roles. El Estado define las reglas del juego, los objetivos estratégicos y los resguardos del interés público; el sector privado invierte, innova y asume los riesgos operacionales y comerciales. Por otra parte, reorganizar estructuras diseñadas con giros limitados y lógica administrativa no cambia la naturaleza del problema. Las empresas portuarias estatales fueron concebidas para administrar arriendos y concesiones, no para actuar como plataformas de desarrollo económico. Reordenarlas puede aliviar tensiones puntuales, pero no habilita nuevas capacidades ni fuentes de valor. Hablar de privatización, en cambio, es más honesto: reconoce que el modelo actual impide agregar valor y que se requiere un cambio estructural de incentivos y mandatos, acorde con los desafíos actuales y futuros del sistema portuario.
Entonces, ¿el problema no es la falta de inversión?
Exactamente. El problema no es la falta de proyectos ni de capital disponible, sino la incapacidad institucional para capturar oportunidades. Cuando el giro está restringido y las decisiones están sujetas a lógicas administrativas o políticas, la inversión se posterga o simplemente ocurre fuera del sistema portuario formal. Es un problema de gobernanza, no de infraestructura.
Usted habló de un salto cuántico ¿Qué significa eso en términos concretos?
Significa cambiar el objetivo del sistema, pasar de administrar costos y conflictos a crear valor económico, logístico y territorial. Eso requiere una redefinición profunda del rol del Estado: dejar de operar y reorganizar empresas comerciales, y concentrarse en regular, planificar y coordinar estratégicamente.
También propone privatizar las empresas portuarias estatales ¿Por qué eso sería mejor para el país?
Porque libera valor hoy contenido. Las empresas portuarias estatales chilenas administran activos estratégicos, pero con un giro extremadamente limitado: básicamente arriendo de infraestructura. No pueden —por diseño legal— participar activamente en logística avanzada, desarrollo industrial, energía, digitalización, gestión de hinterland o nuevos combustibles. Eso restringe el desarrollo del ecosistema portuario completo. La privatización con resguardos regulatorios correctos, permite ampliar el giro, atraer capital, acelerar decisiones y capturar oportunidades que hoy simplemente se pierden o se trasladan a otros países.
¿Privatizar no pone en riesgo el interés nacional?
Solo si se hace mal. Bien diseñada, la privatización no debilita el interés nacional, lo fortalece. La clave está en un marco regulatorio sólido, mandatos legales claros y una correcta separación de roles entre Estado y empresas. La experiencia internacional es elocuente. En Australia, entre 2010 y 2015 se privatizó prácticamente la totalidad de los capital city ports mediante ventas y concesiones reguladas. El resultado fue más de USD 20 mil millones en inversiones comprometidas, mejoras sustantivas en productividad y contratos estables de largo plazo, todo ello bajo regulación económica clara y resguardos efectivos de competencia. En el Reino Unido, la privatización portuaria permitió a los puertos diversificar sus actividades hacia logística, energía, industria y desarrollo inmobiliario portuario, sin debilitar el control público en ámbitos críticos como seguridad, medio ambiente o acceso no discriminatorio. Casos como Singapur o los Emiratos Árabes Unidos confirman que una gobernanza corporativa avanzada puede alinear desarrollo portuario y estrategia nacional. Por eso, la precisión es fundamental: privatizar con mandato legal claro y regulación robusta. La privatización no es un fin en sí mismo; es una herramienta para alinear incentivos, ampliar el giro comercial, atraer inversión y permitir que los puertos actúen como verdaderas plataformas de desarrollo. El Estado no se retira, sino que se fortalece donde realmente importa, fijando reglas, protegiendo el interés público y asegurando coherencia estratégica de largo plazo.
Desde su propuesta ¿Por qué es mejor privatizar, incluso desde la perspectiva del interés nacional?
Porque el desarrollo portuario es una actividad comercial estratégica, no una función administrativa clásica. Los puertos modernos compiten por tráficos, asignan suelo escaso a múltiples usos posibles, desarrollan clústeres logísticos e industriales, incorporan tecnología y toman decisiones de inversión bajo alta incertidumbre. Ese tipo de decisiones exige agilidad, flexibilidad y orientación a la creación de valor, atributos difíciles de desplegar en estructuras públicas tradicionales. La evidencia internacional muestra que cuando el desarrollo portuario se gestiona bajo lógica empresarial, los puertos responden mejor a los cambios en las cadenas de suministro y generan más valor para la economía nacional, sin que ello implique debilitar el rol del Estado.
¿Cómo se protege el interés público en este esquema?
Con regulación fuerte, clara y bien diseñada. El error histórico ha sido creer que el interés público se protege mejor operando directamente empresas comerciales. En realidad, se protege mejor cuando el Estado fija reglas, define mandatos, asegura competencia, supervisa desempeño y corrige desviaciones cuando corresponde. Privatizar con regulación adecuada no debilita al Estado, lo libera de tareas que no agregan valor público y le permite concentrarse en aquello que solo el Estado puede y debe hacer.
¿Este modelo altera el régimen actual de concesiones portuarias?
Al contrario, lo fortalece. El régimen de concesiones funciona mejor cuando existe un “propietario” de largo plazo con incentivos claros para invertir, planificar y atraer operadores eficientes. La experiencia comparada muestra que la estabilidad concesional mejora cuando el dueño del suelo y del desarrollo portuario deja de ser una entidad meramente administrativa y pasa a ser una corporación con mandato económico claro, sujeta a regulación externa rigurosa. La estabilidad concesional aumenta cuando existe una gobernanza clara, roles bien separados y menor interferencia política en las decisiones operativas y comerciales. En ese sentido, el modelo propuesto no cambia la lógica de las concesiones; cambia la forma en que el Estado gobierna el sistema que concesiona, haciéndolo más predecible, coherente y atractivo para inversiones de largo plazo. En definitiva, la estabilidad no proviene de la rigidez institucional, sino de reglas claras, contratos bien diseñados y reguladores fuertes.
Usted señaló que la privatización, por sí sola, no es suficiente. En ese contexto, ¿Qué entidad puede asumir el rol de la gobernanza desde el Estado?
Exactamente. El camino es doble e inseparable: por un lado, privatizar las empresas portuarias estatales; por otro, crear las Empresas de Desarrollo e Integración Portuaria Regional (EDIPR). Ambas piezas son necesarias y se refuerzan mutuamente. Las EDIPR son el complemento estratégico que hoy no existe en el sistema. Mientras la privatización habilita capacidad empresarial, inversión y creación de valor, las EDIPR asumen una función distinta y esencial: integrar puertos, logística, infraestructura, energía, territorio y ciudad-región, asegurando una visión sistémica de largo plazo. Su rol es impulsar proyectos habilitantes, coordinar inversiones públicas y privadas, desarrollar el hinterland, promover innovación y asegurar coherencia territorial. Todo ello bajo un mandato legal claro, con gobernanza profesional, objetivos medibles y mecanismos efectivos de rendición de cuentas.
¿Qué cambia cuando se habla de agregar valor, en vez de aliviar costos?
Cambia completamente la conversación. Cuando el objetivo es solo reducir costos o concentrar decisiones, la discusión se vuelve defensiva: quién controla, quién pierde poder, cómo se ordena lo existente. Pero cuando el objetivo es agregar valor a los puertos, la pregunta pasa a ser estratégica: ¿qué modelo permite que los puertos desarrollen logística avanzada, industria, energía, servicios digitales e integración territorial? Los sistemas que crean valor no se construyen desde la centralización administrativa, sino desde incentivos claros, capacidad de inversión, toma de riesgo y gobernanza moderna.
¿Qué nuevas actividades podrían desarrollar los puertos con este cambio de modelo?
Muchas. Logística de valor agregado, plataformas intermodales, puertos secos, hubs de hidrógeno verde y combustibles alternativos, centros de datos, industria circular, ensamblaje liviano, energía offshore, servicios digitales portuarios, turismo de cruceros integrado. Hoy, gran parte de ese valor se desarrolla fragmentado o fuera del sistema portuario formal. Los puertos modernos no solo mueven carga: estructuran economías regionales.
Usted ha analizado las brechas de gobernanza portuaria en América Latina ¿Cómo se inserta la situación chilena en ese diagnóstico regional?
Chile no es una excepción, pero sí está en una posición singular. En la región se repiten déficits estructurales: fragmentación institucional, superposición de roles, mandatos poco claros y una tendencia a confundir control público con operación estatal. La brecha principal no es de infraestructura ni de tecnología, sino de arquitectura institucional. En ese contexto, Chile tiene una ventaja comparativa: cuenta con un régimen concesional probado, capacidades técnicas instaladas y una discusión madura sobre la necesidad de cambio. Eso le permite ir más allá de los ajustes marginales que hoy dominan el debate regional.
¿Qué diferencia a Chile del resto de la región en este momento?
Que puede anticiparse. Mientras gran parte de América Latina sigue discutiendo cómo reorganizar estructuras heredadas de los años noventa, sin cambiar el fondo del modelo, Chile tiene la oportunidad de dar un salto estructural: redefinir roles, fortalecer la regulación, privatizar con mandato claro y crear entidades de integración regional como las EDIPR.
¿Qué brechas comunes observó en los distintos países analizados?
En algunos países predomina la fragmentación institucional; en otros, la ambigüedad de roles o la ausencia de entidades de integración. El patrón común es el mismo: autoridades portuarias diseñadas para administrar infraestructura, no para gobernar sistemas complejos.”
¿Cuál es el denominador común detrás de esas brechas?
Que los modelos de gobernanza portuaria responden a un mundo que ya no existe. Se trata de modelos concebidos para un mundo logístico mucho más simple que el actual. Hoy el puerto es una plataforma logística, económica, energética y territorial. Persistir en reorganizar o recentralizar esos modelos es repetir errores conocidos. Chile tiene la oportunidad de romper ese patrón y avanzar hacia una gobernanza portuaria del siglo XXI, orientada a la creación de valor.
¿Qué lección deja este diagnóstico comparado para Chile?
Que los ajustes marginales no bastan. La experiencia regional muestra que reordenar modelos heredados no cierra las brechas de gobernanza. Lo que se requiere es una redefinición clara de roles: un Estado fuerte en regulación y planificación, empresas portuarias con lógica empresarial y giro ampliado, y entidades de integración regional —como las EDIPR— capaces de gobernar sistemas complejos. Si Chile avanza en esa dirección, no solo resolverá sus propios déficits, sino que puede convertirse en referente regional en una materia donde hoy América Latina muestra rezagos estructurales.
A la luz de ese diagnóstico regional, ¿Qué riesgo ve Chile si insiste en recrear modelos tradicionales de autoridad portuaria?
El riesgo es repetir errores ya ampliamente observados en América Latina. En muchos países, el afán por “tener autoridades portuarias” terminó reproduciendo instituciones pensadas para administrar infraestructura y controlar operaciones, no para gobernar sistemas portuarios y logísticos complejos. Chile no debiera aspirar a copiar esas estructuras, sino a evitarlas conscientemente. La verdadera oportunidad no está en reorganizar o renombrar instituciones heredadas, sino en crear instituciones modernas, con mandatos claros y diferenciados, acordes a los desafíos actuales y futuros de los sistemas portuarios, los corredores logísticos y las cadenas de suministro globales. Eso implica diseñar entidades con capacidad real de integración territorial, coordinación logística, visión de largo plazo y rendición de cuentas, separando nítidamente operación, regulación y planificación estratégica. Si Chile aprovecha este momento para dar ese salto institucional, no solo evitará errores conocidos, sino que puede marcar un estándar regional en gobernanza portuaria del siglo XXI.
Para cerrar, considerando las brechas de gobernanza identificadas en Chile y en América Latina, el debate sobre la recentralización, el rol de la privatización, el fortalecimiento del régimen de concesiones y la creación de las EDIPR, ¿Cuál es la decisión de fondo que hoy enfrenta el país en materia portuaria?
La decisión de fondo es cambiar el objetivo y tomar una decisión. Chile debe definir si continúa administrando su sistema portuario desde una lógica defensiva —orientada a aliviar costos, concentrar poder, corregir fallas puntuales o reorganizar estructuras heredadas— o si da el paso hacia una gobernanza moderna, orientada a crear valor y a competir en serio en la economía global. Hoy ya no enfrentamos un problema coyuntural ni una simple brecha de inversión. Persistir en ajustes marginales o en esquemas de recentralización puede generar una sensación transitoria de orden, pero no resuelve el problema de fondo y, en muchos casos, lo profundiza. La alternativa es clara: separar roles, fortalecer la regulación económica y de competencia, consolidar el régimen de concesiones, privatizar las empresas portuarias estatales con mandatos claros y crear entidades como las EDIPR, capaces de integrar puertos, logística, territorio, energía e industria con una visión de largo plazo. No se trata de retirar al Estado, sino de ponerlo donde realmente agrega valor: definiendo reglas, fijando objetivos estratégicos, protegiendo el interés nacional y asegurando coherencia sistémica. En definitiva, Chile debe decidir si quiere seguir discutiendo cómo administrar el pasado o si está dispuesto a diseñar instituciones acordes a los desafíos actuales y futuros de los sistemas portuarios y los corredores logísticos.
