Rodrigo González Holmes es Abogado Especialista Derecho Aduanero
Estamos comenzando la segunda década de funcionamiento de la nueva justicia tributaria y aduanera que entrega el conocimiento y fallo de las controversias planteadas por los contribuyentes para impugnar decisiones administrativas de los Servicios de Impuestos Internos y Aduanas a los tribunales especializados e independientes.
El logro de contar con tribunales tributarios independientes, se alcanzó tras una tramitación legislativa iniciada el año 2002, la que se vio obstaculizada durante algunos años al no encontrarse garantizada, precisamente, la independencia de los tribunales en el proyecto original, obstáculo que se removió con una indicación sustitutiva ingresada y aprobada en el primer gobierno de la Presidenta Bachelet. El cambio completo del proyecto implicó, por una parte, crear tribunales que no tuvieran relación alguna con el Servicio de Impuestos Internos y, por otra, incorporar al nuevo sistema la jurisdicción aduanera, pasando a denominarse entonces Tribunales Tributarios y Aduaneros.
Tres razones justificaron la incorporación de Aduanas al proyecto. En primer lugar, el compromiso adquirido en los distintos tratados de libre comercio suscritos por Chile, en orden a garantizar el acceso a una revisión externa de tipo jurisdiccional respecto de las decisiones de la administración aduanera. En segundo lugar, siendo el impuesto al valor agregado que se devenga con las importaciones alrededor de un tercio de la recaudación tributaria total, no tenía sentido resolver solamente una parte del problema, dejando las controversias relacionadas con dicho tributo a las importaciones en el sistema antiguo de tribunales aduaneros y, finalmente, en tercero, la crítica de falta de independencia hacia la antigua justicia tributaria, radicada en primera instancia en los Directores Regionales del SII, que eran considerados juez y parte, se justificaba aún más en el caso de Aduanas, pues tanto la primera como la segunda instancia de los reclamos de aforo se encontraban radicados al interior del Servicio, cerrándose el sistema con una fuerte declaración legal que señalaba: en contra de la decisión del Director Nacional de Aduanas “no procederá recurso alguno”.
Nos correspondió dirigir el equipo de abogados del Servicio de Aduanas y coordinar el trabajo con los pares de Impuestos Internos, para la incorporación técnica y legal de las materias aduaneras al proyecto, en un dedicado y especializado trabajo de integración normativa entre ambos ámbitos regulatorios. El resultado fue reconocido por todos los sectores políticos en el Congreso Nacional, al aprobarse la indicación sustitutiva por unanimidad en la Cámara de Diputados, sin necesidad de efectuar ningún ajuste al prolijo texto elaborado por ambas instituciones, en que, dicho sea de paso, se desprendían de una de sus funciones relevantes cual era actuar como tribunales en las reclamaciones planteadas por los contribuyentes.
Uno de los principios procesales fundamentales que cuidamos en la preparación del proyecto, fue establecer una simetría de los procedimientos de reclamo aduaneros y tributarios, cuestión que facilita el acceso a la justicia para las partes y la aplicación de las normas para el tribunal. Esta simetría del Código Tributario y de la Ordenanza de Aduanas, se vio alterada el año 2017 con la Ley 21.039 y posteriormente con algunas disposiciones de la Ley 21.210 sobre Modernización Tributaria del año 2020, en que se establecen importantes modificaciones procesales en el orden tributario, que no tienen correlato en lo aduanero y que esperamos sean corregidas en futuras iniciativas de modificación legal.
En otro orden de propuestas del último tiempo, se ha planteado la conveniencia de reenviar o privilegiar la solución de controversias en la sede administrativa particularmente en ámbito tributario interno, atribuyendo al sistema judicial demoras e incluso criterios de resolución desfavorables para algunos reclamantes. No compartimos esta política de reconducir, en términos generales, las decisiones a los servicios fiscalizadores, especialmente cuando se basa en un circunstancial criterio favorable y más rápido sobre determinadas materias. Concordamos en que la vía administrativa puede resultar más eficiente, pero su promoción no debe plantearse en desmedro de la vía judicial, pues los Tribunales Tributarios y Aduaneros representan institucionalmente una garantía de independencia y de decisiones transparentes y susceptibles de revisión por los Tribunales Superiores de Justicia, con autoridad de cosa juzgada, principios que no pueden asegurarse en la sede administrativa.
La valoración que de manera responsable y basada en la experiencia adquirida en la litigación podemos expresar tras estos diez años de funcionamiento del sistema es, sin lugar a dudas, muy positiva pues contamos con el acceso a la tutela jurisdiccional independiente y especializada respecto de las decisiones administrativas de los servicios fiscalizadores, lo que contribuye de manera sustancial a la fortaleza de la institucionalidad económica de Chile. Para las instituciones, a su turno, ha significado cuidar la calidad técnica y jurídica de sus decisiones, debiendo propender siempre a que se emitan solo aquellas liquidaciones, cargos o denuncias que se encuentren debidamente justificados y legalmente fundamentados.
Como materia para trabajar en el corto plazo, identificamos la necesidad facilitar el acceso a mas contribuyentes a la justicia tributaria y aduanera, de tal forma que presentar un reclamo no implique un costo desproporcionado que desincentive la vía judicial, aun cuando existan buenas razones para alzarse en contra de decisiones de la autoridad que se consideran carentes de fundamento.
