Javier Uribe: Desafíos pendientes de la Aduana de Chile

Javier Uribe es cofundador del observatorio aduanero (OAR), miembro del Instituto Chileno de Derecho Aduanero (ICDA) y socio de AguirreUribe


No se pretende abarcar todo en este texto; sólo se quieren enunciar ciertas materias que podrían contribuir a que el Servicio Nacional de Aduanas avance y se modernice más, en cuanto a su función y su relación con los actores de la cadena de comercio internacional.

Indicadores Gubernamentales – Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG). Tránsito hacia indicadores cualitativos

Recuerdo haber leído hace un largo tiempo atrás que, en general, los indicadores (anuales) destinados a mejorar la gestión de los órganos del Estado, suelen cumplirse en un 100%. De no ocurrir ello, se corre el riesgo que al año siguiente los funcionarios públicos no reciban la remuneración esperada. He ahí el problema mayor.

Muchos de estos indicadores miden aspectos más cuantitativos que cualitativos. Esto ocurre en el Servicio Nacional de Aduanas. Por ello, las definiciones estratégicas y los objetivos del Servicio indefectiblemente deberán alinearse con aquellos lineamientos establecidos por el nuevo Gobierno, más aún cuando lo que se buscará es dar mayor eficiencia y eficacia a los procesos que deben contribuir a financiar las reformas que el ejecutivo ha enunciado en su programa. Por ende, deberán redefinirse indicadores que contribuyan a ello, estableciéndose algunos que permitan generar beneficios relevantes y que puedan generar una transformación de fondo que se establezca en el tiempo y en la cultura institucional respectiva.

Se me ocurre, por ejemplo, que más que medir el inicio de acciones de fiscalización o cantidad de denuncias por contrabando, deberían medirse resultados concretos que estén asociados a alertas preventivas que visualicen un riesgo concreto; es decir, medir si la acción de fiscalización está asociada a una alerta temprana que sea producto de un análisis de riesgos específicos.

Gestión del riesgo en la fiscalización aduanera

El aprovechamiento de los datos e información, para proyectar o detectar a tiempo comportamientos ilícitos y/o evasivos, resulta esencial en la labor de fiscalización. Los riesgos son variados y diversos, de mayor o menor intensidad. Por ende, un adecuado análisis, ponderación y graduación de diversos factores de riesgo, podría permitir acciones más efectivas, con resultados positivos. Muchas veces el ejercicio de la potestad aduanera genera demoras y extra-costos altos e indeseados, encareciendo la cadena y el costo final de las mercancías, que varios deben terminar soportando injustamente. De allí que en el apartado anterior se postule un indicador asociado a la gestión del riesgo.

En todo caso, una buena gestión del riesgo medido y de sus datos no sólo debe estar limitada al ámbito de la fiscalización, sino que también al desarrollo de las distintas tareas que debe cumplir el Servicio Nacional de Aduanas.

Sin perjuicio de lo anterior, también se requiere de un buen comportamiento de parte de los privados, un adecuado cumplimiento voluntario de las normas.

Infraestructura informática y sistemas integrados

Se sabe que en la Aduana de Chile coexisten diversos sistemas que no siempre se encuentran conectados, cuyos procesos fueron diseñados hace ya 15 años; además, el equipamiento requiere ser modernizado a la brevedad. Si bien en algún momento ello fue contemplado, por las diversas situaciones que han ocurrido en los últimos años, la inversión pública en ello quedó despriorizada. Su falta de recambio y modernización provoca dificultades que no son menores, pues la transmisión electrónica de, por ejemplo, las destinaciones aduaneras (sobre todo las anticipadas) a veces no prospera, generando atoches y emergencias que encarecen y dificultan el retiro de la carga, muchas de las cuales, en ocasiones puede llegar a generar denuncias infracciónales por incumplimientos normativos de plazos que no son responsabilidad de los operadores de la cadena.

Se requiere analizar y redefinir ciertos procesos para revisar los sistemas que los soportan, lo cual generará un mayor cruce e integración de datos que permitirán mejores oportunidades al Servicio y a la cadena logística en general. Esto también contribuiría a mejorar un mayor control sobre la trazabilidad de la carga.

Por último, cabe recalcar que la gestión del riesgo del actuar fiscalizador materializada en los distintos perfiles que modelan los filtros para el control de posibles ilícitos o evasión aduanera impactan la velocidad del sistema transaccional (tramitación de las destinaciones aduaneras), retrasando las operaciones como se indicó en el párrafo anterior.

Sistema sancionatorio

Hace alrededor de 7 años se viene trabajando en la idea de mejorar el sistema sancionatorio. Recuerdo que hasta se contrató a una Universidad para avanzar sobre esta materia. Si bien se han ido incorporando algunos delitos, agravando algunas penas o restringiendo algunas salidas alternativas que extinguen la acción penal (renuncia acción penal), no se ha conseguido establecer un sistema sancionatorio que sea moderno y justo, graduando el nivel de responsabilidad y la entidad de la sanción, diferenciando en forma clara conductas y situaciones que permitan castigar de una manera adecuada un determinado incumplimiento.

Muchas veces, frente a situaciones que no alcanzan a ser constitutivas de un delito aduanero, el Servicio reprocha a los operadores el haberlo cometido, quienes, por temor y evitar largos juicios admiten una responsabilidad que no corresponde, pagando la renuncia de la acción penal. O bien, acceden a ella (renuncia de la acción penal) a pesar de tener una nula o muy indirecta participación por los mismos motivos expuestos.

Reforzar el conocimiento aduanero

Se ha podido observar que en el Servicio Nacional de Aduanas se ha ido produciendo un recambio generacional importante. Es costumbre y tradición que la mayoría de los funcionarios aduaneros, muy comprometidos siempre con el Servicio, tienden a permanecer por muchos años (o su vida completa) en esta institución tan importante. Sin embargo, y no busquemos responsables, la transferencia del conocimiento de las materias aduaneras no siempre se produce hacia las nuevas generaciones.

Por lo tanto, resulta importante generar instancias de reforzamiento del conocimiento de materias sustantivas aduaneras, a nivel de Dirección Nacional como Regional. Esto permite que las decisión y acciones sean más asertivas y menos cuestionables. Interesante sería poder con una preparación más profunda para quienes se van incorporando por primera vez a la Aduana.

Facilitación

También es importante redefinir las acciones que hoy sobre esta materia desarrolla la Aduana. Si bien es cierto se ha ido avanzando bastante con algunas acciones concretas, no se han notado mayores avances sobre la implementación, por ejemplo, del Acuerdo de Facilitación del Comercio, proceso que, en todo caso, está a cargo de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei) del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Aduana debiera tener un rol más protagónica en esta implementación, por cuanto las materias de que trata el Acuerdo, en muchos casos, le son muy afines. Un avance en estas materias tiene efectos positivos tangibles y estimulantes para los operadores del comercio internacional.

Por otro lado, el Programa del Operador Económico Autorizado, si bien ha ido tomando un mayor impulso en los últimos años, éste aún no termina de convencer a quienes podrían optar a esta categoría. Quizás ello podría provenir de que se trata de un programa “caro y exigente” para destinatarios como las pequeñas y medianas empresas. A lo mejor, no se visualizan beneficios más concretos que habría que explorar. También hay actividades de la cadena que no están contempladas en el programa sin que exista una mayor justificación, como aquellas que desarrollan los agentes de carga o freight forwarder.

Es necesario, además, que sigan proliferando los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM), pues existiendo éstos, se concretan con perfecta fuerza los beneficios en la cadena asegurada, puesto que las mercancías transitarán entre los países del respectico ARM de manera más expedida, evitando, por ejemplo, un doble control.

Integración nacional e internacional

El Servicio Nacional de Aduanas es un actor relevante en el contexto nacional e internacional, ya sea en tareas propias de fiscalización para controlar el tráfico ilícito y la evasión, como para ofrecer agilidad y facilitar el intercambio de bienes y servicios. Su actividad se refuerza en la medida que vaya consolidando su integración con otras instituciones a nivel nacional e internacional, dando fuerza activa a convenios de colaboración y tareas dispuestas en la normativa. Estimo que existe un aprovechamiento menor a los convenios de cooperación que la Aduana ha ido celebrando en el tiempo, lo cual podría contribuir a mejorar el actuar aduanera en tanto exista una mayor interacción con otras Aduanas.

Tiempos de respuesta y uniformidad de criterio a nivel institucional

Un gran dolor de cabeza de los distintos operadores de la cadena que interactúan con el Servicio Nacional de Aduanas son sus tiempos de respuesta, en términos generales. Si bien existen disposiciones legales administrativas que regulan procedimientos de esta naturaleza (administrativo), muchas veces ocurre que existen indefiniciones que superan con creces el plazo legal o que, si bien no lo superan, son excesivamente extensas.

La Pandemia ha sido una especie de justificación de ello; pero el teletrabajo ha llegado para quedarse y habrá que buscar la forma de dar respuestas serias y oportunas a los operadores. Esto permitiría disminuir, por ejemplo, costos económicos que a veces no son dimensionados por la autoridad. No se pretende con esto desconocer la potestad aduanera; sino sólo plantear un sentido de responsabilidad mayor. La sobre carga de trabajo tendrá que motivar a revisar acciones que a ratos son innecesarias y molestosas.

Quisiera recalcar que, a veces, una mercancía que ha sido seleccionada para aforar tarda más de un mes, si es que no son dos, para que los funcionarios aduaneros desarrollen su labor.

O bien, podemos observar que, respecto de una misma materia, muchas veces existe disparidad de criterios a la hora de aplicar una norma, a nivel regional y/o a nivel nacional. Nunca puede olvidarse que la Aduana tiene una estructura jerarquizada y bien definida en su ley orgánica, lo que debiera a apuntar a uniformar criterios a nivel de Institución.

No se trata de contar con más personal; se trata de organizar, coordinar y gestionar de manera adecuada las decisiones, los procesos, los sistemas, la infraestructura y el recurso humano, para de esta manera ser más eficiente y asertivo, además de ofrecer certezas.

Conclusión

El cómo llevar adelante lo planteado (y por cierto otras materias que aquí no han sido expuestas) es una tarea que las nuevas autoridades que conduzcan al Servicio Nacional de Aduanas deberán asumir con fuerza y valentía, a través de una sensata acción.

Hay que relevar más la importancia de este Servicio, exponer cifras y resultados a las autoridades (Ministerio de Hacienda – Dipres) para justificar la necesidad de sus cambios de fondo, para lo cual estimo indispensable contar también con la opinión de quienes día a día contribuyen con su actuar regulado a que el comercio exterior, el intercambio comercial internacional, se desenvuelva bajo parámetros aceptables y fluidos; me refiero, por ejemplo, a los agentes de aduanas, almacenistas, agentes de carga, Courier, entre otros.


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